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浅论地方机构编制部门如何规范管理议事协调机构

    更新时间:2015-05-06

 

来源: 徐州市编办网站

 

议事协调机构是中国政府机构体系中的一个弹性要素,如何对议事协调机构进行规范管理也是行政体制改革的一个新的课题。

中央、国务院对规范管理议事协调机构非常重视。2004年,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次要求各级党委政府要“规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构”; 2007年,国务院颁布《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)明确规定:“地方各级人民政府设立议事协调机构,应当严格控制;同年,党的十七大报告首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一,这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告。十七届二中全会上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》,进一步要求“今后要严格控制议事协调机构设置”。2010年,江苏省委、省政府在新一轮地方政府机构改革中,也对规范议事协调机构提出了明确要求。

但另一方面,从全国范围看,议事协调机构仍不断膨胀,“全国有多少省部级临时机构、市级临时机构、县级临时机构、乡镇级临时机构,恐怕没人能说清楚。”。

在此背景下,本文尝试根据自身工作体会,结合相关的理论研究,对议事协调机构存在原因加以分析,对地方机构编制部门在规范管理议事协调机构工作中如何更好发挥自身作用,可以采取哪些可行性措施进行初步探讨。

一、议事协调机构的现状

(一)议事协调机构的历史由来

议事协调机构从历史上看源自于我国古代的诸使差遣负责制。诸使差遣负责制大致产于公元七世纪左右的封建唐朝。诸使差遣负责制实质上是由被皇帝授予特殊权力的官员根据皇帝的命令、旨意行使某种职权,处理特定事务。被差遣的诸使一般都不在正式官制之内,但是他们往往被授予特殊的权力,拥有凌驾于正式官员之上的权威。

到了宋朝,诸使差遣负责制又有了新的发展。宋朝把被差遣的诸使的职务官衔分离开来,导致原本拥有正式官衔的官员不能行使自己的职权,而被差遣的诸使没有正式的官衔却能行使相应的职权。以至于“居其官不知其职者,十常八九”(《宋史》卷161《职官制一》)。诸使的大量存在,使原本相对清晰的职权划分变得复杂混乱。

诸使差遣负责制是在社会发展、集权需要同不改祖训的传统观念碰撞的过程中产生的。在祖训不能轻易改动,而社会发展又要求统治者进行改革的矛盾情况下,诸使差遣负责制弥补了现有官制的不足,使在不改变祖训的前提下加强集权、实现管理成为可能,因此为历代统治者广泛采用。

(二)议事协调机构存在的合理性

目前,对议事协调机构还没有一个权威的定义。一般是指党委政府为了完成某项临时性、阶段性或突发性任务,或为了组织协调某些跨地区、跨部门的工作而设置的机构。其具体的组织形式包括各类“领导小组、协调小组、工作组”以及部分委员会、指挥部等。这一模式之所以能长久且广泛地存在,基本的解释只能是这个模式承担着不可或缺的功能,这一功能还没有被其他政治组织的功能所取代。

议事协调机构一般都具有以下几个特征:首先,议事协调机构行使的权力来源于上级机关,并非来自于宪法和法律。这是议事协调机构与常设机构在权源方面存在的区别。其次,与常设机构相比,议事协调机构存续期限较为短暂。会随着任务的完成而被撤销。再次,议事协调机构存在的意义在于弥补常设机构行使权力的不便或不能。

二、议事协调机构存在的问题

议事协调机构的广泛存在从其功能上看自有其合理性,但这一模式也存在不少问题。

(一)“入口”控制不严,机构膨胀

目前,对议事协调机构设立条件、审批程序等都没有具有明确的、具有可操作性的规定。在多数情况下,议事协调机构的设立大都由各级党委政府以“文件通知”的形式宣告成立,缺乏作为法律文件的基本要素。

入口控制不严的后果就是议事协调机构泛滥,这并非一个地方独有的现象,如,2008年宁夏回族自治区对2003至2007年间自治区政府设立的议事协调机构(不包括党政两家联合成立的)进行清理,即使清理掉161个,保留下来的还有103个之多……。

(二)运行方式随意性高,职能划分模糊

议事协调机构具体要履行哪些职能,内部各部门之间如何界定和划分权责关系等都没有法律依据和制度保证。加之议事协调机构的负责人多由较高层级的领导担任,权力大,制度约束和监督机制缺乏,因而议事协调机构的运行通常是按惯例或经验来操作,随意性很大。议事协调机构有“能力”且经常“越界”干预日常机构的行政事务,影响常设机构开展工作;另外,对议事协调机构如何进行监管也缺乏明确的规定,使得这一机构容易脱离己有的监督制约机制;议事协调机构虽然实际在行使一些行政权力,但其本身并不具备行政主体资格,其行政行为无法具体明晰责任方。

(三)“出口”管理失范,撤销不彻底

根据规定,议事协调机构在在工作任务完成后应予以撤销,但是工作任务完成的标准是什么?由谁来确定工作任务是否完成?由谁来监督?这些问题均没有明确的规定。经常出现相关工作完成后,相应的议事协调机构未撤销而继续存在的情况。

三、机构编制部门对议事协调机构的管理现状

机构编制管理是上层建筑的重要组成部分,是加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置的基础性工作。从机构编制部门的工作职责上看,机构编制部门主要对各级政权的机构设置、编制分配及工作职责进行管理和规范。议事协调机构虽然没有实体性机构和编制,但在设立审核、职责划分及裁决、机构撤并等方面,机构编制部门都应承担起应有的职责。

在对议事协调机构的管理上,可从中央编办和地方机构编制部门两个层级进行分析;在地方机构编制部门这一层级,对议事协调机构的管理和对议事协调机构实体办事机构的管理现状也不尽相同。

(一)中央编办对议事协调机构的管理

《国务院行政机构设置和编制管理条例》明确规定,“国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并、由国务院机构编制管理机关提出方案,报国务院决定”。近日,中央编委又印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》,对中央机构编制部门协调裁决中央和国家机关部门职责分工等事项进行了明确,并规范了职责分工协调的具体程序。可以看出,无论从法律依据还是具体程序,中央编办对国务院议事协调机构的设立、撤销以及日常职责分工协调的管理都比较规范。

(二)地方机构编制部门对议事协调机构的管理

从地方机构编制部门的层面看,对议事协调机构的管理普遍存在法律依据不足,具体程序模糊,对实体办事机构控制较严但对设立审核和职责分工失控的局面。

从法律依据上看,《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定“地方各级人民政府设立议事协调机构,应当严格控制;……为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限。……县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构,具体工作由有关的行政机构承担”。该文件出台以后,中编办应询专门有一个答复,说经请示中编委同意,这个条例不仅适用于行政机关,地方各级党的机关,人大、政协、法院、检察院机关,各民主党派,有关群众团体机关的机构编制管理工作参照条例执行。因此,这个条例对各级党委的议事协调机构,也是适用的。

但是,该条例并未将设立、撤销议事协调机构的职责明确由地方机构编制部门负责,对设立、撤销议事协调机构的具体程序及实施标准只是原则性意见,对议事协调机构的内部职责分工及协调程序更是没有提及,地方机构编制部门发挥作用的余地较小。在实际工作中,山西、北京、青岛等地颁布了议事协调机构管理的相关规定,将其管理职责明确由机构编制部门负责,如青岛市政府2003年颁布的《青岛市议事协调机构和临时机构管理暂行规定》(青厅字〔2003〕39号),明确规定“本市议事协调机构和临时机构由市机构编制管理部门负责管理”。但就整体而言,全国各地方机构编制部门对议事协调机构的设立、撤销、内部职责分工及职责协调等工作缺乏有效的工作抓手和制约手段。

但不可否认的是,地方机构编制部门对“议事协调机构不单独设立办事机构”这一规定执行较为严格,如徐州市目前各类议事协调机构均未单独成立办事机构,未单独核定级别及编制,具体工作都明确由有关的行政机构承担。

四、地方机构编制部门规范管理议事协调机构的建议

针对议事协调机构的现状,结合造成这种现象的原因分析,现从以下几个方面提出建议:

 (一) 完善地方机构编制部门对议事协调机构的法定职权范围

在行政权力的行使问题上,最为重要的是权力来源问题。地方机构编制部门要规范管理议事协调机构,首先就必须完善政府组织立法和编制管理条例,尤其是增加操作性较强的细则,或制定专门的条例、办法,以合法控制政府组织的机构、职位及编制的设置,避免随意增设各种名目议事协调机构。其重点在于要明确地方机构编制部门在规范议事协调机构工作中的法律地位。

各地方机构编制部门应积极推动制定当地的议事协调机构管理条例,待各种条件成熟后,再通过修改“组织法”、“机构设置和编制管理条例”等上位机构编制管理法律法规,实现对议事协调机构的管理的全面法定化和制度化。

(二)加强地方机构编制部门在议事协调机构设立、撤销及职责分工上的作用

由于制度的暂时缺失,地方机构编制部门对议事协调机构的设置还没有过多的话语权。根据机构编制部门的工作职责,应强化机构编制部门对议事协调机构设立的审核、审批权。参考中央编办的运作模式,可以采用“部门申请、编办审核提出方案、领导同意、编委或者政府发文”的形式。

其次,应加强“出口”控制。应根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》有关规定,对为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,在成立文件中就明确规定该机构的性质、撤销的条件和期限。《国务院办公厅关于成立第二次全国经济普查领导小组的通知》(国办发〔2008〕22号)是一个很好的范例。该《通知》内容为三项:一是主要职责,二是组成人员,三是工作机构及其职责。通知中明确表明:“领导小组属于阶段性工作机制,不属于新设立议事协调机构,任务完成后即撤销。”。

地方机构编制部门还应对议事协调机构内部各部门的职责进行清晰的划分。成立议事协调机构本身并不能解决分工不清、职责交叉问题必须通过科学界定内部各部门职责等途径予以解决。地方议事协调机构的成立可分为两种情况:一是按照上级政府的要求对口设置的,二是根据属地工作情况独自设置的。在对口设置的“议事协调机构”中,区县及其以上的各级地方政府中均设有以下20多个相应的对口机构或承担相关工作的部门【7】:如国防动员委员会、爱国卫生运动委员会、绿化委员会、防汛抗旱总指挥部、妇女儿童工作委员会、拥军优属拥政爱民工作领导议事协调机构、残疾人工作委员会、扶贫开发领导议事协调机构、减灾委员会、科技教育领导议事协调机构、军队转业干部安置工作议事协调机构、禁毒委员会、老龄工作委员会、抗震救灾指挥部、信息化领导议事协调机构、应对气候变化及节能减排工作领导议事协调机构、安全生产委员会、防治艾滋病工作委员会、森林防火指挥部、纠正行业不正之风办公室……。

这些机构的职权涵盖了经济社会发展的各个重要方面,各地方机构编制部门可以采取在机构编制“三定”中对其需要协调的职责进行专项表述或者单独下文的方式,以厘清这些议事协调机构内部各部门的职责分工。从更深的层次上分析,这实际上也就基本解决了目前社会反映强烈的地方政府各部门职责分工不清、职责交叉模糊等问题。

(三)提高地方机构编制部门自身建设

机构编制部门要想做好议事协调机构的规范管理工作,必须建立有效渠道去了解并收集有关跨部门协调急需解决的问题,必须考虑到跨部门协调过程中所可能遇到的问题和困难。在议事协调机构内部各部门无法达成一致意见时,应该有能力指出存在的阻碍并提出使协调工作顺利运行的方案。因此.规范管理议事协调机构对机构编制部门自身也提出更高的要求。各地方机构编制部门可以通过新设或挂牌的方式,成立专门负责跨部门职责分工协调的机构。同时,采取多种方式,提高工作人员的业务素质。

五、结语

目前的中国正处在一个急速发展的时代,传统的行政组织不断的承担新的任务,不断的扩大既有承担任务的范围,这使得传统的行政组织已经不再能够绝对有效的完成既有的行政任务。这是议事协调机构大量出现并能够发挥积极作用的现实背景。

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求,行政组织的建构始终可以呈现两条核心主线:一是以规范公权力,保障私权利为主线的合法性考量,二是以提高政府效率为核心的“效率”性考量。因此,从长远来看,完善机构编制立法,将议事协调机构的管理纳入法制化轨道是解决问题的根本出路。但同时,也应注意到,“法律不是万能的”,机构编制部门如何在政府组织设置的“规范”和“提高政府效率”之间取得平衡,不仅仅事关议事协调机构的规范管理,更是目前机构编制部门需要认真思考的一个长期性课题。

  

参考文献

1、周望:“中国政府机构中的弹性要素—基于议事协调机构的分析”,《理论导刊》2011年第10期;

2、周望:“中国‘小组’政治研究”南开大学《硕士学士论文》,2009年;

3、李松:《解读“临时机构”现象》,《领导文萃》,2008年第04期;

4、覃蓉:“非常设机构流变考“,《湘潮(理论版)》,2009年第12期;

5、李欢:“议事协调机构行政法规制”,华东师范大学《硕士学士论文》,2009年;

6、“宁夏自治区政府非常设机构‘大瘦身’”,《中国组织人事报》,2008年4月25日;

7、周望:“中国‘小组’政治研究”南开大学《硕士学士论文》,2009年;

8、朱新力、唐明良:“法治政府建设的二维结构—合法性、最佳性及其互动”,《浙江学刊》,2009年第6期;

9、徐佳佳:“法律不是万能的—论法律的局限性”,《法制与社会》,2008年第36期。

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