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编制管理

谈谈机构编制管理的原则和方法

    更新时间:2015-05-06

 来源:《改革与管理》 程乐意

   

机构编制管理,就是国家机构编制管理机关根据法律、法规和政策规定,结合社会政治、经济、文化等发展状况以及人口、面积、行政区划等指标,运用科学的管理理论和管理方法,通过一定的程序,规划和确定党政群机关和事业单位的设置形式、职能配置、管理体制和人员配备,并对之进行调控和监督,保证各种组织机构精简、统一、协调、高效运转的一系列活动。由此看来,机构编制管理是一门属于管理范畴的科学,必须坚持一系列科学的管理原则和方法。

一、机构设置的原则

科学、合理、规范是机构设置的基本原则理论,在行政管理学中也叫组织理论,主要包括以下几个内容:

(一)充分必要原则。设置一种机构,首先应该是必要的,而且具有充分存在的理由,这就是机构设置的充分必要原则。所谓必要,就是如果没有这种机构,管理系统的总体功能将缺乏完整性。所谓充分,就是增设了一种机构,将使管理系统的总体功能正常地发挥。一个机构的设置,既要符合必要条件,又要符合充分条件,这样的机构设置才是科学、合理的。

(二)完整统一原则。现代化的、科学合理的机构设置,不能只有领导机构和执行机构两类,还要适应现代科学技术发展的客观要求,建立健全信息机构、咨询研究机构和综合协调、检查监督机构。要保持机构设置完整性和统一性,就必须建立健全科学的、现代化的行政管理体系,包括信息系统、咨询系统、咨询研究系统、决策系统、执行系统和反馈系统等。

(三)精干合理原则。精干合理包括四层意思:一是机构的数量、规模要精干合理,一个机构能完成的工作,不要设两个机构。二是机构层次要精干合理,一级能解决的问题,不要让二级三级区解决。三是领导班子要精干合理,一般正副职一至三人为好,虚职、荣誉职、照顾性的职务尽量不要。四是人员要精干合理,要有质量,不要滥竽充数,一个岗位要有一个合适的人才,一个人能完成的任务不要让几个人去干,人多了反而会增加矛盾。

(四)提高效能原则。这里包括两个意思:一是机构的运转速度要快;二是机构的工作质量要高。机构的效率是一个复杂的问题,它是受多种因素制约的:第一,分工要合理,机构的设置应以职能设计为前提,职能设计表现在机构设置上就是要分工科学、合理。第二,责权要统一,责任与职能是机构的两大要素,两者之间的关系直接制约着机构的效能,两者的统一是保证机构高效率运转的重要条件。第三,管理幅度要适当,管理幅度是指每个机构或人所直接领导的下级机构或人的数量。在一般情况下,管理幅度与管理层次成反比关系,管理幅度越大,层次越少;管理幅度小,层次就要增多,如果管理幅度过大,就会忙不过来,顾此失彼。所以每个机构或领导者都应该有适当的管理幅度。

(五)依法设置原则。依法设置指的是各级政府机构设置除应根据实际需要外,还要有法律的根据。这也是世界各国机构编制管理的一个共同准则。我国宪法第八十六条、第九十五条规定:“国务院的组织由法律规定”,“地方各级人民政府的组织由法律规定”。这就是说,机构设置必须立法,依法办事。根据现行的法律和规章,我国各级国家机关设置应遵循三方面的原则要求:一是必须遵循法律的规定进行设置。我国宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法、对各级政府机构设置的宗旨、地位、性质、权力、人员编制配备原则、内部结构、领导职数和领导制度等都作了原则规定,这些原则规定体现了我国社会主义制度的本质和政体的特点,是多年来我国政权建设的经验总结,各级政府机构的设置都必须坚决遵循。二是必须按照法律规定的程序办事。国务院组织法规定:“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定。”地方各级人民政府组织法规定:“省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准。”这些审批程序,各级都必须坚决执行,不经批准增加或者变动机构都是不合法的。三是必须依法审定编制。我国宪法规定:“国务院审定行政机构的编制。”编制具有法规约束力,一经审定,就要坚决执行,不经批准不准随意增加、扩大和转移。

二、机构管理的一般方法

(一)具体审批。具体审批是机构管理中最常用的方法,具体工作中应明确四个基本问题:一要明确审批权限。按照有关法律和规定,对政府机构的具体审批实行统一领导、分级实施的办法。具体审批权限是:乡(镇)政府和城市街道办事处的内设机构和变更,由县(区)政府审批;县和市辖区人民政府以及县级市人民政府工作部门的设立和变更,由本级政府报上一级政府审批;省辖市人民政府工作部门的设立和变更,报省政府审批;省、自治区、省辖市人民政府工作部门的设立和变更,报国务院审批;国务院各工作部门的设立和变更,由全国人大或全国人大常委会决定;国务院直属机构、办事机构的设立和变更,由国务院常务会议决定。

二要明确机构设置的层次。各级政府工作部门机构设置的层次是:乡(镇)政府和城市街道办事处一般实行一级制,设股、办公室或助理员;县、县级市和市辖区政府工作部门,需要设立内设机构的,只能设股;省辖市人民政府工作部门,只能设科;省、自治区、直辖市人民政府工作部门下设处、科;国务院工作部门下设司(局),司(局)下设处(室)。

三要明确审批的要求。申报是审核机构的第一个环节,真实而完备的申报内容,是保证最后审批及时、准确的必要条件。申报机构要注意的基本问题是:要以正式的文件申报,报上级政府审批的文件要以同级政府的名义行文;要写清申报机构的全称、职责任务、经费来源等基本情况;同时还要阐明设立机构的理由、作用和意义,以及该项工作的历史、现状和发展趋势,等等。

四要明确编制部门在审批机构中的职责。主要是:代同级政府审核;进行必要的调查论证;提出是否审批、如何审批的具体意见和其他有关方面的情况及信息;对需要报上级政府审批的机构提出建议并代政府起草请示报告;代政府起草批复下级机构的文件。

(二)规定机构设置限额。规定每一级机构设置的限额,是1982年机构改革时采用的一种管理机构的办法。具体内容是,由中央统一规定县级以上各级政府的机构设置数量及最高限额,在限额内具体设哪些机构由地方政府根据本地实际情况拟定,报上级政府审批。这样做,一是可以从总体上控制和掌握每一级乃至全国机构设置的数量,有利于精简机构;二是有利于各级因地制宜,在限额内具体考虑各个机构的设置,照顾本地的特点。

(三)规定必设机构。在机构设置数量上,我们主张精简,但也不是越少越好。为了保证某些具有普遍意义的管理职能的实现,有些机构在各地都是不能缺少的,因此有必要规定必设机构。如1950年颁布的省人民政府组织通则,就规定省政府应有民政厅、公安厅等机构。1950年颁布的市人民政府组织通则,规定市人民政府设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科和财经委员会。当前我国没有关于必设机构的规定,这与我国正处在体制改革的过程有关,但一些经历史证明必须设立的机构,如外交、财政、公安、民政、文化、教育等机构,是可以预先明确规定的,这样便于下级掌握。

(四)确定合适的规模。一个政府,一个部门,设置多少行政管理机构,规模应该多大,是受管理对象制约的,与管理对象的规模构成一定的比例关系,这个比例关系就是机构设置的规模标准。随着社会经济的发展,相应地行政管理机构也要逐步扩大。如美国从20世纪50年代开始,行政管理人员每年递增10%。美国联邦政府最初成立时,仅有官员300多人,1900年增至30万人,1945年达到378.6万人;到1980年,全美国共有政府机构7.99万个,雇员1597万人。这种增加虽然不一定完全合理,但表现了随着管理对象的增大,管理机构设置的规模是不断扩大的。这种扩大,应该与管理对象的发展成比例,如果失去了比例,就会出现机构重叠和人浮于事。因此,我们在研究机构设置的规模时,应首先研究机构与管理对象之间恰当的比例关系,确定适当的管理规模和管理幅度,然后确定机构设置的规模。

(五)明确适当的层次。行政管理系统,设置的机构分成多少层次并不是随心所欲的,而是由管理对象对于管理系统的管理能力决定的。如果管理对象给予管理系统一定的总量,而某一层次的管理能力小,管理层级即增加;如果管理层次的管理能力增大,管理层次即可减少。如省级政府,当管理对象输入管理系统的工作量不断增加,而决策层的管理能力不变,各厅、局这一层次的管理能力也不变,此时则增加委、办一级层次才可应付不断增加的工作量。如果管理对象输给管理系统的工作量没有增加,且又盲目地增加管理层次,就形成“婆婆多”、“运转周期长”的局面。所以,机构设置的层次是多是少,要根据管理工作总量和管理的能力来决定。再以省级政府为例,当管理对象输入管理系统的工作量不断增加,要想不增加委、办一级层次,则应加强决策层的管理能力,扩大有关副省长的职权或增设副省长,或者加强有关厅、局的职能。如在现实中遇到这种情况,最好是采取加强决策层的管理能力或加强有关职能部门的职能的办法,而不要去盲目地增加委、办一级层次。

(六)调整改革。调整改革的办法适用于国家政治、经济体制发生重大变化的时期或非常时期。调整改革分为全国性的和地区性的两种。全国性的调整改革一般都是同人员编制、人事制度、管理体制的变革一道进行,范围较宽,而且要在党中央、国务院的统一领导下进行。地区性的调整改革,也具有这样的特点。但不论哪种方式的调整改革,都要注意:一要加强党的领导;二要慎重进行;三要对方案进行科学论证;四要搞好试点,以点带面;五要巩固成果,不能朝改夕变。

(七)依法管理。我国在组织机构设置和管理方面的法律主要有宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院和地方政府机构编制条例等。这些法律、法规对各级国家机关机构的设置和审批程序都作了明确规定,应该坚决遵守,严格按法律的规定执行。但由于我们国家大,省份多,各地的情况千差万别,国家的法律不可能对各地的机构设置做出具体的、详细的规定,这也是我国法律、法规在机构设置规定上不大好遵循的一个原因。为此,各地应该在国家法律、规定的总的原则内,具体制定地方性的组织机构管理法律、法规、行政规章或管理办法,规定本地各级政府机构的设置规模、限额、名称和设置审批程序等,这样在具体管理中可以做到有法可依,有章可循。

 

(作者系河南省编办主任副巡视员)

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