党的十八大以来，党中央高度重视发展数字经济。2020年，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，正式明确数据作为一种新型生产要素，提出加快培育数据要素市场。在此背景下，2021年7月广东省在全国率先印发《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，提出探索建立数据经纪人制度。基于此，广州市海珠区推出《广州市海珠区数据经纪人试点工作方案》（以下简称《试点方案》），率先开展数据经纪制度探索，为向全国数据要素市场建设提供“试验田”。

　　一、释放数据要素活力，推动数字经济高质量发展

　　《试点方案》是广东省数据要素市场化配置改革“新尝试”。近年来，我国数字经济发展较快、成就显著，2020年我国数字经济规模达39.2万亿，占GDP比重38.6%。广东省是国内最早布局数字经济的省份之一，在数字经济发展上取得了令人瞩目的先发优势，多年数字经济规模位居全国第一，2020年达5.2万亿元，占广东省GDP比重46.8%。广东省作为数字经济大省，今年以来密集出台了《广东省人民政府关于加快数字化发展的意见》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》等政策文件、《广东省公共数据管理办法》《广东省数字经济促进条例》等法规规章，在全国率先启动首席数据官制度试点；探索开展公共数据资产凭证和数据要素统计核算试点，发布了全国首张公共数据资产凭证；探索建立“数据海关”，开展跨境数据流通的审查、评估、监管等工作。此次广东省开展数据经纪人试点工作，探索数据交易模式创新，优化制度供给，率先进行数据要素市场化配置改革，将充分发挥广东省改革开放的排头兵、先行地、实验区的功能，为全国数字经济领域高质量发展提供“广东样板”。

　　《试点方案》是兼顾数字经济领域发展和规范的“新举措”。目前，我国数据交易方面存在规范不明和监管空白情况，大量非法交易现象引发隐私和安全隐患；数据规模和技术标准不足，数据互操作性和整合度低；数据权属不明导致收益分配争议以及数据交易双方谈判能力不对等问题，降低了数据流通交易积极性。通过设立数据经纪机构并明确其服务内容、资格认证、运行机制和管理制度，可以有效增强数据流通交易安全的可靠性，增加数据交易各方的信任；规范数据技术标准，促进数据优化整合，扩大可得和可用的数据资源，降低数据流通成本；促进双方平等和规范地交易，提升各方参与数据交易的积极性。因此，数据经纪人制度有助于探索解决目前数据流通交易市场存在的信任、质量、稳定等问题，推动数据流通交易走“规范化”发展道路。

　　《试点方案》是促进数据可信有序流通和市场化利用的“新方案”。目前，全国多个省份已开展促进数据流通交易的实践探索，其中，以数据交易平台为主要形式。数据交易平台参考证券交易所模式，体现了“中心化”特点，主要提供交易场所和交易规定，撮合数据业务。例如上海数据交易所，交易所的功能在于为数据交易提供场所与设施，组织和监管数据交易，而具体的服务、技术、产品将由签约的数商（包括交易主体及从事数据合规咨询、质量评估、资产评估、技术支持等业务的服务机构）提供。相比数据交易平台模式，《试点方案》提出的数据经纪人制度试点，则期望通过更具针对性和灵活性的措施，引导试点单位制定并实践符合特定场景和行业特点的个性化实施方案。同时，通过试点企业的行业推动和生态主导能力，实现“针对性和可操作性”兼顾考虑的试点，以有效推动促进数据可信有序流通和市场化利用。

　　二、“新方案”为要素市场化配置改革输出“海珠经验”

　　《试点方案》作为数据经纪人制度的首个探索，提出对数据经纪人资质认定、分类分级标准、数据经纪服务、市场行为规范等内容的关注，兼顾“一般与特色”“创新与规范”，重视总结制度性成果，为广东和全国开展数据要素市场流通中介服务探索提供参考。

　　数据经纪人试点范围和类型方面体现“海珠特色”。海珠区《试点方案》充分结合本地发展实际和产业优势，依托琶洲人工智能和数字经济试验区，选取了电力、金融、工业互联网、电子商务、通信等社会数据丰富的重点领域开展试点工作，体现了地方特色。为使数据经纪人制度取得实效，试点将发挥典型企业特别是大型龙头企业在数据交易中的主导和推动作用，具体考量企业的业务基础、服务能力、技术能力、安全能力等综合筛选出重点企业进行试点，有效发挥重点领域典型企业的先导作用。

　　政产学研多方主体共同推动和保障试点工作开展。海珠区试点工作建立了由政府牵头、以企业为主体、学研多方参与的推进模式。在这个过程中，政府部门建立工作联络机制，明确各部门分工配合，加强对试点工作的业务指导和监督管理；企业形成具体实施方案明确试点业务范围和试点工作目标；智库等研究机构提供智力和技术支撑。通过多方主体的有机配合，全方位保障试点工作顺利实施、试点工作取得成效。

　　数据经纪人运行机制体现底线思维和系统思维。《试点方案》一方面体现了底线思维，构筑起了重点识别和防控风险的管理制度，强调在监管层面形成对试点单位的日常监测和风险应急机制，对运营、市场、技术、法律、安全等广泛领域进行风险防控，明确通过评估、搭建数据经纪人监管平台、不定期检查和技术监测相配合等方式开展日常监管，要求试点单位采取安全保护措施义务并加强其能力建设。另一方面，数据经纪人制度建设体现了系统思维。《试点方案》提到了数据经纪人制度与数据资产登记与评估、市场定价、统计核算等制度之间的相互联系和配合作用，并且在业务指导、人才建设、交流合作机制等方面为试点单位提供支持。

　　三、展望

　　《试点方案》是推动促进数据可信有序流通和市场化利用的一次有益尝试，是我国初步建成数据保护法律体系后的再一次理论和实践探索。《试点方案》有助于在符合我国网络安全、数据安全、个人信息保护、市场竞争相关法律规定的基础上开展数据流通交易，特别是有助于推动企业和行业自律，鼓励采取技术、组织和法律措施保障数据安全，发挥企业在数据存储和传输安全、数据全生命周期规范管理方面的重要作用。

　　《试点方案》的有效落实需要尽快完善数据产权等相关制度。总体来说，我国以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为主体的数据保护制度基本形成，但保护与流通的边界仍较模糊，尚未形成明确的数据产权与利用规则。结合贵州、北京、上海等地区已经开展的数据流通交易实践，数据确权和定价问题是影响数据交易活跃性的主要原因。基于此，广东省在推动数据经纪人制度构建的过程中，需要统筹各项数据流通制度安排，尽早建立健全数据权益资产化和监管、数据确权登记、价值评估、市场定价、数据生产要素统计核算等相关制度，保障数据经纪人制度取得实效。

　　落实试点监督管理需兼顾好“严监管”与“减成本”。不仅要加强监督管理，严格落实《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等数据安全和保护领域的法律法规，加强个人信息保护监督执法，完善数据分类分级安全管理等配套政策法规，确保数据交易全过程安全合规。同时，基于前期试点工作“鼓励”市场主体积极参与的价值导向，需要考虑结合监管强度、企业成本等因素确定具体的数据经纪人机构资格认定标准和监管方式，合理减轻企业合规成本和政府行政成本。

　　（广东数字政府研究院 傅建平）